Em reportagem assinada por Diego Abreu e Marcone Gonçalves, publicada no Correio Braziliense de hoje, ficamos sabendo que o Governo Federal elabora pacote de medidas tendentes a controlar a aquisição de imóveis rurais por empresas com capital externo, indicando fragilidades que se encontrariam no âmbito do Judiciário e dos Cartórios de Registro de Imóveis.

A primeira das medidas diz respeito à alteração de entendimento da AGU que interpretava a legislação federal no sentido da dispensa de licença prévia de aquisição pelo INCRA. Além disso, o Governo pretende enviar, ao Congresso Nacional, projeto de lei regulando a complexa matéria que envolve a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros.

A reportagem afirma que o entendimento consagrado na AGU “fez com que os cartórios de registro de imóveis deixassem de controlar tais propriedades”, o que teria facilitado a compra de terras por estrangeiros, que ficaram escondidos como pessoas jurídicas brasileiras.

A reportagem confirma o que todos nós, registradores brasileiros, há muito sabemos. Os Cartórios de Registro de Imóveis efetivamente contribuem para o controle da regular aquisição imobiliária e para o exercício legítimo do direito de propriedade. Na medida em que, coadjuvando os misteres  públicos, essas instituições exercem um filtro purificador – que impede se consubstanciem direitos e se conformem situações jurídicas eventualmente afrontosas à legislação pátria – os registros públicos imbiliários são um instrumento fundamental de defesa da própria soberania nacional.

O IRIB sempre defendeu o controle da aquisição de imóveis por estrangeiros

O tema não é novo e em várias passagens o IRIB endereçou severas críticas à flexibilização dos critérios estabelecidos em lei para a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros.

Em 1996, publicávamos, nas páginas do Boletim do Irib (n. 226, março de 1996), parecer da Consultoria Jurídica do Ministério da Agricultura sustentando a revogação do art. 171 da CF e analisando as implicações na Legislação afeta ao Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária (Processo n. 66000.434/95-06).

O Dr. Gilberto Valente da Silva, à época o consultor jurídico do Instituto, manifestava a sua perplexidade em face da mudança de orientação do INCRA. Segundo ele, a pessoa jurídica, de capital fechado, adquiria imóvel rural, livremente, quando o capital social estivesse  em nome de brasileiros, na sua maioria. Vale a pena citar longamente a manifestação do saudoso Gilberto Valente da Silva, publicado aqui mesmo, na edição 205, de 4 de junho de 2000:

E, após a aquisição, poderia o controle acionário passar para pessoas jurídicas estrangeiras, para pessoas físicas estrangeiras, já que inexistia qualquer controle a respeito, dado que tanto as Juntas Comerciais como os Registros Civis das Pessoas Jurídicas, ao procederem às averbações relacionadas com as alterações do controle acionário, não indagavam (até porque inexiste lei que as obrigue) se a empresa é titular de imóvel rural.

Não se criou na legislação – e toda ela formulada durante o regime revolucionário – um sistema de controle nesse sentido, de tal sorte que podem existir milhares de “pessoas jurídicas” originariamente adquirentes de imóveis rurais, quando a maioria ou até a totalidade do capital social estava em poder de brasileiros, mas que, posteriormente, pela alteração do controle acionário, está em poder de pessoas físicas (e até mesmo jurídicas) estrangeiras.

Tenho dito, no correr da vida, que vivemos num País de ficção…

Mas esta colocação não escapa de uma questão de alta importância, que aqui vai apenas de passagem, em comentário simples, apenas para agitar o problema e possibilitar sua discussão.

É a que diz respeito às empresas, pessoas jurídicas com sede no País, que pela Emenda Constitucional são consideradas empresas brasileiras.

Após a aprovação dessa Emenda, o Ministério da Agricultura, ao qual se subordina o Incra, aprovou parecer, no sentido de que a empresa brasileira (com a conceituação dada pela Emenda referida), ainda que o capital social esteja totalmente nas mãos de estrangeiros (até mesmo residentes fora do País, embora esse detalhe não conste do parecer) podem adquirir, livremente, imóvel rural no Brasil.

(…)

A mim, parece que o fato de se considerar pessoa jurídica brasileira ou empresa brasileira aquela que tenha sede no Brasil não altera a legislação que exige que, para as pessoas jurídicas adquirirem imóveis rurais no País, deve ser demostrado que a maioria do capital social é de brasileiros.

E, ainda que sem provas, ouso afirmar que o parecer e o despacho do Ministério da Agricultura tiveram endereço ou endereços certos… Cuido também de afirmar que nunca fui contra o capital estrangeiro, para deixar marcado que a posição que adoto é estritamente jurídica, não política, nem social, que felizmente, sociólogo nunca fui…

O que posso afirmar é que tanto para os Notários como para os Registradores, o despacho do Ministro da Agricultura, aprovando o parecer que lhe foi ofertado e, em seguida, o Acórdão do E. Conselho Superior da Magistratura [vide abaixo], foi uma maravilha, porque basta verificar se a pessoa jurídica que adquire é brasileira, tem o registro dos seus atos constitutivos ou praticados na junta Comercial ou no Registro Civil das Pessoas jurídicas, com sede no Brasil, podendo-se livremente lavrar e registrar a escritura de aquisição do imóvel rural, pouco importando que os titulares do capital social sejam todos os estrangeiros e até residentes fora do País.

Para encerrar, relembro que o Manuel e a Maria se mudaram para o Brasil e foram morar numa cidade do interior de São Paulo. Queriam adquirir sua terrinha, um imóvel rural de 20 alqueires, mas foram impedidos porque, sendo estrangeiros, necessitavam de autorização do Incra.

Mas encontraram bem informado advogado que elaborou um contrato de constituição de uma empresa com sede no Brasil, na mesma cidadezinha do interior. Ela foi, de imediato, em 24 horas, registrada no Registro Civil das Pessoas jurídicas da Comarca, tendo sido protocolizados os pedidos de inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes do Ministério da Fazenda e na Prefeitura Municipal, por se tratar de uma empresa de prestação de serviços de comunicação com o além.

No outro dia, com tudo regularizado, a pessoa jurídica brasileira, com sede no Brasil, pôde adquirir o imóvel rural que o Manuel e a Maria não puderam.

E não vivemos num País de ficção?

Juiz auxiliar do STF firmou posição em 1996

Ainda segundo a reportagem, os estrangeiros acabaram sendo favorecidos pelo fato de o Judiciário não dispor de pessoal capacitado para fazer os registros legais – o que poderia ser minorado com a assinatura dos convênios celebrados entre o CNJ e as entidades representativas dos registradores aqui noticiados.

O magistrado Marcelo Martins Berthe, igualmente citado na reportagem, tem um protagonismo destacado no tema. Quando exercia o cargo de juiz-auxiliar da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, produziu alentado parecer que acabou sendo aprovado pelo Des. Márcio Martins Bonilha, então Corregedor-Geral. Coube a Marcelo Berthe enfrentar o tema da prevalência das normas contidas no § 1.º, do art. 1.º, da Lei Federal 5.709 de 07.10.1971 e no § 1.º, do art. 1.º do Decreto Federal 74.965 de 26.11.1974, que a regulamentou, em face da edição da EC 6 de 15.08.1995, cujo art. 3.º revogou o art. 171 da Constituição Federal, que conceituava a empresa brasileira.

Vale destacar alguns trecho do excelente parecer proferido no Protocolado CG 3.264/96, São Paulo (DOJ 20.3.1996):

O revogado dispositivo constitucional disciplinava e conceituava a empresa brasileira em dois incisos. No primeiro dizia brasileira a empresa que tivesse sido constituída sob as leis brasileiras e que tivesse sede e administração no País; em seguida, no outro inciso, estabelecia brasileira de capital nacional a empresa cujo controle estivesse permanentemente a cargo de pessoas físicas domiciliadas e residentes no Brasil, ou de entidade de direito público interno, entendendo-se por controle a titularidade da maioria do capital social votante e o exercício do poder decisório para a gestão das atividades sociais.

Com a revogação do referido art. 171 da Constituição Federal, não há mais falar em distinção possível entre a chamada empresa brasileira e a empresa brasileira de capital nacional, como até então ocorria.

Não obstante, essa alteração constitucional não autoriza se afirme não recepcionados pela Lei Maior o § 1.º, do art. 1.º, da Lei Federal 5.709/71 e o § 1.º, do art. 1.º, do Decreto Federal 74.965.

Esses dispositivos cuidam de subordinar ao regime da mencionada lei federal, e do seu regulamento, a pessoa jurídica brasileira da qual participem pessoas estrangeiras, físicas ou jurídicas.

Pouco importa, nesse passo, o desaparecimento da distinção entre um e outro tipo de empresa brasileira – o que até então era feito pela Constituição Federal, diferenciando a empresa brasileira da empresa brasileira de capital nacional.

Na verdade, esses conceitos distintos existiam apenas para o fim de ensejar, de um lado, um maior controle estatal sobre determinadas atividades e, de outro, para o fim de propiciar a concessão de proteção legal e benefícios julgados necessários.

A questão concernente à aquisição de imóveis rurais por estrangeiros, ou mesmo por empresas brasileiras equiparadas às pessoas jurídicas, deve ter em conta o art. 190 da CF, que versa especificamente acerca da matéria.

Essa aludida norma constitucional já estabelecia, antes da EC 6, que a Lei regulará e limitará a aquisição de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira. Assim, como a lei ordinária, no § 1.º, do art. 1.º, limitava a aquisição de imóvel rural também à empresa brasileira, que já fica equiparada à estrangeira desde que tenha participação majoritária de pessoa física ou jurídica estrangeira, essa recente alteração constitucional parece ser de menor importância.

Na verdade, essa restrição do § 1.º, do art. 1.º, da Lei Federal 5.709/71, e de seu regulamento, sempre esteve voltada para a empresa brasileira, ainda que não atingisse a empresa brasileira de capital nacional.

Desse modo, se pudesse ser questionada a constitucionalidade daquele dispositivo que equiparava a empresa brasileira à estrangeira (porque ainda que de capital não nacional brasileira era a empresa tratada no § 1.º, do art. 1.º, da Lei Federal 5.709/71) isto deveria ocorrer em face do disposto no art. 190 da CF, e não diante da recente EC 6 em exame.

Isso porque aquele referido dispositivo da Constituição Federal, antes dessa mencionada Emenda 6, já estabelecia que a lei poderia impor restrições e limitações à aquisição de propriedade rural para as pessoas físicas e jurídicas estrangeiras, sem fazer qualquer menção àquela equiparação da empresa brasileira à estrangeira, quer seja de capital nacional ou não.

E concluía de maneira lúcida:

Isto posto, em conclusão, em que pese o entendimento diverso documentado nos autos, tenho que a EC 6, em exame, não alterou a questão que envolve a discussão acerca da constitucionalidade do § 1.º, do art. 1.º, da Lei Federal 5.709/71, e de seu respectivo regulamento, uma vez que, no plano constitucional, a matéria já estava e continua tratada no art. 190 da CF.

O citado parecer foi lavrado em 8 de março de 1996, pouco tempo após a edição da EC 6, de 1995.

Todavia, no que pesem as conclusões consistentes do parecer, dois anos mais tarde o Conselho Superior da Magistratura do Estado de São Paulo, no julgamento da Ap. Civ. 39.838-0/4, de Marília, em que foi relator o des. Márcio Martins Bonilha, chegaria a conclusão diversa:

Arrematação. Hipoteca. Estrangeiros. INCRA.

Registro de Imóveis – Dúvida – Pretensão de registrar a aquisição de três imóveis rurais arrematados por empresa brasileira de cujo capital social participa majoritariamente pessoa jurídica estrangeira – Recusa do título fundada na disposição legal contida no artigo 1º, §1º da Lei Federal 5.709/71 e no Decreto Federal 74.965/74, que a regulamentou – Decisão administrativa do Ministério da Agricultura. Abastecimento e Reforma Agrária, entendendo que a autorização legal é dispensável em tais casos, ante o advento da Emenda Constitucional número 06, que suprimiu o artigo 171 da Constituição – Exigência que não deve prevalecer, se o órgão que deveria expedir a autorização entende ser ela desnecessária – Recurso provido – Registro autorizado. (Ap. Civ. 039838-0/4, DOE 17/2/1998, Marília, Relator: Márcio Martins Bonilha. Legislação: Art. 1o, § 1o da Lei Federal 5.709/71 e no Decreto Federal 74.965/74).

A partir daí, os cartórios passaram a admitir o registro nas condições agora atacadas pelo Governo Federal.

Não é procedente, portanto, a crítica lançada pelo jornal aos cartórios. Segundo Lúcio Vaz, “os cartórios falham ao não informar ao Incra as aquisições dos estrangeiros. A Justiça peca ao não cobrar o cumprimento da lei pelos cartórios”.

Na verdade, os cartórios foram desobrigados de comunicar a aquisição nos casos aqui comentados. O entendimento da dispensa se fundamentou em pareceres do próprio Governo Federal, além de contar com suporte em decisão do respeitável Conselho Superior da Magistratura que ostentam, como se sabe, efeitos “quase normativos”, na expressão do des. Bruno Afonso de André que entre nós fez fortuna:

“No Estado de São Paulo compete ao Conselho Superior da Magistratura o julgamento de tais recursos [em decisões proferidas em dúvida], permitindo uma interpretação uniforme da lei que, usualmente, não é obtida quando o julgamento compete a órgãos diversos. Tal expediente da Lei Estadual de Organização Judiciária possibilita que as decisões assumam caráter quase normativo, servindo como orientação, quer para os Oficiais, quer para os Juízes, quer para os próprios interessados nos atos de registro”. (apresentação à obra de Narciso Orlandi Neto, org. Registro de Imóveis. São Paulo: Saraiva, 1982, p. IX).

Registro eletrônico de aquisições de imóveis rural por estrangeiros

Na reportagem sob comento, diz Berthe: “hoje é impossível saber se um estrangeiro, que acaba de comprar uma fazenda em Santa Maria (RS), tem propriedade rural em Altamira (PA)”. E segue:

“Com o sistema, saberemos onde estão, quais são e qual a área que os estrangeiros ocupam. Toda vez que uma compra ultrapassar os limites legais, o juiz poderá cancelar o registro, além de instaurar o procedimento visando a regularização”, explicou.

O mesmo Marcelo Martins Berthe, em parceria com Francisco Antônio Bianco Neto, premido pelas dificuldades tecnológicas da época, acabou modelando um sistema de controle eletrônico a ser realizado pela Corregedoria-Geral da Justiça, a quem sempre competiu, nos termos da Lei (artigo 11 da Lei n°. 5.709/79 e item 92, XX, das Normas de Serviço das Serventias Extrajudiciais de SP), o cômputo e controle das áreas adquiridas por estrangeiros.

Uma vez mais peço vênia para citar o Processo CG 1.558/1996, DOE de 23/8/1996.

A aquisição de imóvel rural por estrangeiro residente no país ou pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil, está regulada pela Lei Federal n°. 5.709/71.

Impõe o referido diploma legal a remessa à Corregedoria da Justiça dos Estados, trimestralmente e sob pena de perda do cargo dos registradores imobiliários, das relações das aquisições de áreas rurais por pessoas estrangeiras (artigo 11 da Lei n°. 5.709/79 e item 92, XX, das Normas de Serviço das Serventias Extrajudiciais).

Ocorre que inexiste controle efetivo dessas aquisições, com as respectivas restrições legais, a despeito do esforço desenvolvido por esta Egrégia Corregedoria Geral da Justiça. E mais, as informações dos serviços de registro de imóveis, quando remetidas, são muitas vezes incompletas, não permitindo a visualização das situações concretas.

Daí porque foram elaboradas novas planilhas, cuja sistemática ora sugerida contribuirá para o atendimento da previsão legal, tendente ao controle efetivo das aquisições de imóvel rural por estrangeiros.

Frise-se que as planilhas propostas permitirão rápida consulta das informações arquivadas nesta Egrégia Corregedoria Geral da Justiça.

Os relatórios fornecidos pelo sistema possibilitarão a realização de pesquisa envolvendo o Município, nome, números de RG, RNE e CPF, além da nacionalidade do adquirente. Outrossim, de rigor a uniformização das comunicações a cargo dos registradores imobiliários, tal como proposto.

Assim, dever-se-á adotar o modelo que acompanha a consulta, que será remetida, em uma única oportunidade, aos serviços de registro de imóveis do Estado de São Paulo, para a reprodução ilimitada e pronta utilização. Essas comunicações, de resto obrigatórias, com freqüência trimestral, deverão ser encaminhadas independentemente da ocorrência ou não de qualquer aquisição. Em caso positivo, mister a remessa de cópia reprográfica da respectiva matrícula do imóvel então adquirido, juntamente com a planilha.

Doravante, a autuação e tramitação dessas comunicações realizar-se-á anualmente, para melhor arquivamento e controle das aquisições. Pondere-se, ainda, que a concretização dos trabalhos demanda a dotação de mais um computador, com a respectiva impressora, para o setor responsável pela tramitação e controle das aquisições, mediante adequada configuração.

Central Eletrônica de Aquisição de Imóveis por Estrangeiros

O sistema concebido pela Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo é um daqueles momentos de feliz tirocínio. Há quase quinze anos atrás, com o apoio de recursos tecnológicos bastante limitados (utilização de disquetes, planilhas, computadores isolados etc.) se antevia a necessidade de se concentrar as informações sobre aquisição de imóveis rurais por estrangeiros num repositório único que pudesse permitir, facilmente, a elaboração de uma contabilidade das áreas adquiridas, bem como facilitar o controle, pelos cartórios, da disponibilidade de estoques de terras a serem adquiridas por nacionalidades, como prevê a lei.

Contudo, o sistema ainda padece de um defeito essencial: a base de dados não está disponível para todos os cartórios para que se antecipem com informações sobre a situação atualizada dos dados antres de procederem à lavratura dos atos de aquisição. Além disso, a base de dados, sediada nas Corregedoria-Gerais dos Estados, não está coordenada nem interoperativa. Estamos, no âmbito correcional, como estão os cartórios: atomizados.

Porém, com o advento de repositórios eletrônicos de abrangência nacional – como é o caso da recente Central Nacional de Indisponibilidade de bens – é possível cogitar a estruturação de uma central eletrônica de aquisição de imóveis rurais por estrangeiros.

Para contribuir com o debate – e se adiantar às iniciativas do próprio governo na delicada questão do controle de aquisição de terras brasileiras por estrangeiros – permito-me destacar alguns aspectos que considero essenciais:

1. O controle de aquisição de imóveis rurais por estrangeiros deve ser estruturado e as informações disponibilizadas em repositório público de consulta permanente pelos cartórios de notas e registros para a prática de seus atos;


2. O controle de aquisição de imóveis rurais por estrangeiros se inicia com a lavratura de escritura pública, munidos, os interessados, com as aprovações devidas. Em regra se utiliza o instrumento público. O controle deve se iniciar pela consulta que o Notário faça à base de dados, antes de iniciar o processo de lavratura do instrumento.


3. De posse de uma certidão específica, emitida pelo sistema, onde se indique a contabilidade atualizada do estoque de áreas passíveis de aquisição por estrangeiros, classificada por nacionalidades, o notário poderá lavrar com segurança o ato notarial. Em seguida, deverá atualizar o banco de dados, com indicação do livro, folha, partes etc. de modo a disponibilizar em meios eletrônicos o ato notarial que será objeto de registro posteriormente.


4. Os Registros deverão consultar a mesma base para a consumação do ato registral, atualizando-a com os atos sucessivamente praticados. Poderá se utilizar das informações estruturadas pelos notários para a consumação do ato de registro.


5. A base de dados deve ser estruturada, de tal sorte que se possa realizar  cruzamento de informações para proporcionar resultados de interesse de vários órgãos públicos e cartórios.


6. As informações que vão consubstanciar as bases de dados devem ser assinadas digitalmente com o uso de certificados digitais. As certidões e informações publicadas pelo sistema igualmente deverão ser certificadas.


7. O acesso às informações deverá ser mantido livre do acesso indiscriminado e ilimitado pela internet.

O desafio é imenso, mas a disposição para superá-lo é imbatível. Contando com o apoio do Conselho Nacional de Justiça, na coordenação dos projetos, é possível aos registradores brasileiros superar o paradigma da atomização dos serviços, integrando cada unidade num amplo e eficaz círculo registral. (SJ).